Accord Turquie-UE sur les migrations et la question des visas : une histoire déjà ancienne

Par Jean MARCOU

La Turquie et l’Union européenne doivent se revoir le 4 mai afin de poursuivre l’application du plan d’action qu’elles ont mis sur pied, le 18 mars dernier, et qui a prévu pour l’essentiel : le renvoi de tous les migrants venus en Grèce de Turquie, l’envoi d’un réfugié syrien en Europe pour chaque Syrien renvoyé de Grèce en Turquie, la relance du processus d’adhésion (un chapitre a été ouvert en décembre, un autre devrait l’être en juin), l’octroi d’un soutien financier de l’UE à la Turquie pouvant aller jusqu’à 6 milliards d’Euros, et enfin la levée de l’obligation de visa pour les ressortissants turcs se rendant dans l’espace Schengen. Passé quelque peu inaperçu au départ, c’est ce dernier point qui a été le plus commenté ces dernières semaines et qui tiendra la vedette lors de la prochaine rencontre turco-européenne. Il s’agit pourtant d’une vieille histoire…

La première crise migratoire sur la frontière gréco-turque et l’accord de réadmission

En février 2009, la Cour de justice de l’Union européenne, saisie par deux chauffeurs routiers, estime que les ressortissants turcs ne peuvent être soumis à une obligation de visa, dès lors qu’ils se rendent dans l’espace Schengen pour y effectuer une prestation de service. La décision de la Cour européenne (cf. CJUE, 19 février 2009, Soysal et Savatli c. Allemagne et l’article de Bilgehan Erçok dans notre édition du 21 avril 2009) met en cause en réalité les restrictions à la circulation entre l’Europe et la Turquie, qui n’ont cessé de se renforcer depuis la signature de l’accord d’association d’Ankara de 1963 (et son protocole additionnel de 1970), et depuis la mise en œuvre des accords de Schengen, dans les années 1990. Elle jette un froid dans les chancelleries occidentales qui hésitent pendant plusieurs mois sur la conduite à tenir à l’égard des demandes de visas, et qui finalement interpréteront la jurisprudence de la Cour de Luxembourg dans un sens très restrictif (il faudra néanmoins attendre 2013 pour obtenir du juge européen une confirmation des restrictions imposées). La question est d’autant plus cruciale que la Turquie, dans le cadre de sa stratégie du « zéro problème avec nos voisins » mène alors une politique systématique d’ouverture de ses frontières, en multipliant les suppressions de visa avec ses voisins, et qu’elle est devenue de fait une plaque tournante des migrations dans la région. C’est l’époque où les dirigeants turcs évoquent la création d’une grande zone de libre-échange et de libre-circulation, aux portes d’un espace Schengen qui se refuse à eux. En visite à Damas, Recep Tayyip Erdoğan, aurait affirmé, quelques mois plus tard : « Ils nous ferment l’espace Schengen, nous allons créer l’espace Şamgen ! » (jeu de mot faisant allusion à Şam, qui veut dire Damas, en turc et en arabe). La frontière gréco-turque devient ainsi une zone de pression migratoire pour l’UE, et donne lieu à l’une des premières interventions sur le terrain de l’agence européenne Frontex, créée en 2004. L’objectif de l’Europe est alors surtout d’endiguer les migrations clandestines venues de Turquie, en faisant signer à cette dernière un accord de réadmission, permettant de lui renvoyer les migrants qu’elle a laissé entrer illégalement en Europe. La levée progressive des visas pour les ressortissants turcs, désirant se rendre dans l’espace Schengen, est déjà l’une des contreparties offertes par l’UE à la signature de cet accord de réadmission dont la négociation, commencée en 2009, n’aboutit qu’en décembre 2013, après de longs et laborieux développements (cf. article de Juliette Dupont dans notre édition du 21 janvier 2014 et article de Vivien Savoye dans notre édition du 29 avril 2014). L’une des causes de cette lenteur est justement le refus européen de procéder à une levée des visas, dont les pays des Balkans bénéficient pourtant, depuis 2009, au grand dam d’Ankara. Pour s’engager sur ce point, l’UE demande à la Turquie de restreindre sa politique généralisée de suppression des visas, ce qui va bien sûr à l’encontre de la politique étrangère de bon voisinage, suivie alors par le gouvernement de l’AKP.

La crise des réfugiés et l’accord de novembre 2015

Toutefois, lorsqu’en 2013, l’accord de réadmission est enfin signé, la situation migratoire a profondément changé dans la région. Les « printemps arabes » ont commencé depuis près de 3 ans, et du fait de la guerre civile qui sévit en Syrie depuis le printemps 2012, la Turquie a déjà accueilli sur son territoire plus de 500 000 réfugiés. Or, à partir de l’été 2013, ces derniers, logés au départ à la frontière dans des camps, ont déjà commencé à faire leur apparition, dans les grandes villes turques de l’ouest et, à la fin de l’année 2013, certains d’entre eux tentent même désormais de passer dans les îles grecques. En décembre 2013, lors des 73es Journées parlementaires turco-européennes à Ankara, rappelant qu’elle a déjà dépensé 2 milliards de dollars pour faire face à la situation, la Turquie se plaint de n’être pas aidée par l’Union européenne et la communauté internationale. Il faut dire qu’à la différence du Liban et de la Jordanie, elle n’a pas demandé l’aide internationale, affirmant être à même de s’en sortir toute seule, et que, par ailleurs, cette crise migratoire n’a pas encore vraiment touché l’UE. Il va falloir attendre plus d’un an pour que les Européens prennent pleinement conscience de l’urgence de la situation. Au printemps 2015, se généralise, vers la Grèce et les Balkans, un exode de nouveaux réfugiés venus moins des zones frontalières avec la Turquie comme précédemment, que des grands centres urbains syriens où l’on se met à fuir massivement des combats, voire le désespoir généré par la situation inextricable de 4 ans de guerre civile. À l’automne 2015, les réfugiés syriens sont plus de 2 millions en Turquie, et accompagnés des migrants qui ont pris l’habitude de passer par la plaque tournante turque, une partie d’entre eux commencent à frapper à la porte de l’Europe dont les Etats-membres réagissent en ordre dispersé. Finalement, l’UE se tourne vers la Turquie et obtient non sans mal un premier accord, fin novembre 2015. Il faut dire qu’Ankara, qui a réclamé en vain, depuis le début de la crise, la création d’une zone-tampon pour accueillir les réfugiés, et qui n’a cessé de reprocher son impuissance à la communauté internationale, se retrouve d’un coup en position de force face à une Europe désormais plus aux abois qu’elle-même. Contre une réadmission des réfugiés, Bruxelles accepte donc, non seulement d’aider la Turquie financièrement, mais de relancer la candidature d’Ankara à l’UE, en panne depuis plusieurs années.

Le plan de mars 2016 et le rapport de force turco-européen

Cette dernière initiative apparaît d’autant plus suspecte que, quelques semaines auparavant, fustigeant une situation précaire de la liberté d’expression et de l’Etat de droit, la commission européenne a rendu l’un de ses rapports d’évaluation les plus sévères sur la candidature turque. De toute évidence, l’UE est en train de sacrifier une partie de ses principes à la recherche d’une solution rapide à la crise migratoire à laquelle elle est confrontée. Pour sa part, alors qu’un nouveau chapitre de négociations s’ouvre en décembre 2015, Ankara accueille tapageusement l’accord de novembre 2015 comme un tournant historique dans ses efforts d’intégration européenne, rappelant aussi à l’UE qu’elle s’est engagée à lever l’obligation de visa pour ses ressortissants, avant la fin de l’année 2016 (une date qui avait déjà été évoquée par l’accord de réadmission de 2013). Il faut néanmoins attendre mars 2016, pour qu’un plan global pour réduire les migrations vers l’Europe soit élaboré et mis en œuvre. En décidant de renvoyer en Turquie tous les nouveaux arrivants dans les îles grecques, c’est avant tout un effet d’annonce qui est recherché par ce plan afin de tarir les flux migratoires. L’Europe double en outre son aide financière et accepte l’ouverture d’un nouveau chapitre pour le mois de juin, mais, quant à l’allégement du régime des visas, elle se montre beaucoup plus évasive et annonce, sous la pression de la France notamment, que cette mesure ne pourra intervenir que lorsque la Turquie aura satisfait à 72 critères de sécurité (alors même qu’elle n’en satisfait alors que 10).

Plus d’un mois après la mise sur pied de ce nouveau plan, force est de constater que l’effet d’annonce a fonctionné et que l’on a observé un net ralentissement (pour ne pas dire à un tarissement) des flux migratoires en direction de la Grèce. Cette situation est-elle durable pour autant ? Du fait du respect partiel du cessez-le feu en Syrie et d’une nouvelle offensive sur Alep, il convient certes de rester extrêmement prudent. Mais, après ce premier acquis dont l’UE est la grande bénéficiaire, la Turquie entend bien rappeler à Bruxelles ses promesses antérieures. Alors que l’aide promise risque de mettre un certain temps pour arriver et que l’ouverture d’un nouveau chapitre de négociations reste une satisfaction plutôt bureaucratique, la levée des visas apparaît comme le bénéfice le plus immédiat et le plus prosaïque qu’Ankara peut espérer retirer de son accord avec l’UE. De là à en faire un test et à mettre l’Europe à l’épreuve sur ce point, il n’y a qu’un pas que les dirigeants turcs ont franchi, alors que la perspective d’une nouvelle rencontre sur le sujet, avec l’UE, se profilait. Dès le 21 mars, Recep Tayyip Erdoğan s’interrogeait sur la sincérité de l’UE en la matière, s’étonnant des 72 critères qui avaient été opposés à la Turquie pour lever les visas. Depuis, à plusieurs reprises, tant le président que le premier ministre et son ministre des affaires européennes, ont affirmé qu’Ankara n’appliquerait plus l’accord conclu avec l’UE, si la levée de l’obligation de visa n’intervenait pas dans les faits. Parallèlement, les autorités turques n’ont cessé de faire connaître les efforts qu’elles consentent pour remplir les fameux 72 critères. Ainsi, le 19 avril, elles affirmaient satisfaire déjà à 55 d’entre eux, et le 21 avril, à 61. La délivrance prochaine de passeports biométriques a été annoncée fin avril, comme la preuve que les 72 critères seraient atteints avant la date fatidique…

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