un article de Falestin NAÏLI
Les municipalités proche-orientales datent de la fin de l’époque ottomane et sont ainsi des témoins et des acteurs importants des changements qu’a connus la région au cours des 150 dernières années. L’échelon municipal permet d’appréhender les questions liées à l’espace social et politique des villes sur la longue durée. Ainsi, pour le cas de Jérusalem, l’analyse de la gouvernance urbaine (entre la fin de l’époque ottomane et la période mandataire) pointe la centralité de cet échelon afin de comprendre de manière plus nuancée les changements politiques impulsés par l’arrivée de la puissance mandataire.
Dans la lignée du renouveau des recherches sur les municipalités ottomanes et en réponse à l’appel de Michel Foucault à considérer les villes comme modèle à l’État moderne du XIXe siècle (Rabinow, 1984, p. 241), ce billet propose d’examiner la municipalité de Jérusalem comme un laboratoire essentiel des politiques instaurées au niveau local par le pouvoir mandataire.
Dans sa première allocution publique à Jérusalem, lors de l’occupation militaire britannique en décembre 1917, le Général Allenby ne mentionne pas les institutions civiques de la ville dont notamment la municipalité qui existe pourtant depuis déjà un demi-siècle. Dans son discours, il met l’accent sur le maintien du statu quo dans la sphère religieuse et sur les lieux saints. Cette réduction de Jérusalem à sa sacralité transparaît à travers toutes les initiatives et institutions créées par les autorités mandataires. Elle a d’importantes répercussions sur la gouvernance et la planification urbaine et mène à une érosion progressive du pouvoir de la municipalité.
Au sein de l’Empire ottoman, Jérusalem a été l’une des premières villes à se doter d’un conseil municipal dès les années 1860, après la promulgation de la première loi ottomane appelant à l’établissement de conseils municipaux en 1867. À partir des années 1880, le conseil municipal est composé de neuf à douze membres élus (au suffrage censitaire exclusivement masculin) pour un mandat renouvelable de quatre ans. Les membres du conseil doivent être des citoyens ottomans, non protégés par un consulat étranger. Les musulmans sont largement majoritaires dans le conseil, mais celui-ci inclut toujours des membres chrétiens et juifs. Au côté des membres élus, quatre autres membres statutaires siègent également : ingénieur, médecin municipal, vétérinaire et chef de police. Il revient au gouvernement impérial de nommer le président du conseil parmi les membres élus (Büssow, 2011, p.73).
La fondation de la municipalité a lieu à un moment charnière de l’histoire de Jérusalem. La deuxième moitié du XIXe siècle est marquée par d’importants changements aux niveaux administratif, politique et démographique. En 1872-73, la sous-province (sanjaq) de Jérusalem devient indépendante de la province de Damas (wilâyat Sûriyâ) et dépend désormais directement d’Istanbul avec statut de sous-province autonome (mutassarifiyya). Pendant cette période, Jérusalem est donc une capitale provinciale ottomane et joue un rôle prépondérant entre le centre impérial et la périphérie provinciale en tant que pivot interstitiel (Hanssen et al, 2002, p. 13).
L’autre évolution importante de cette période est la croissance démographique de la ville : sa population double entre 1800 et 1870 pour atteindre 70 000 habitants en 1914, répartis de façon égale entre la vieille et la nouvelle ville (Lemire, 2013, p. 32). Au tournant du siècle, les services municipaux d’éclairage, d’ébouage et de nettoyage des rues sont progressivement étendus à la nouvelle ville. En 1895, le conseil municipal s’installe lui aussi en face de la vieille ville, sur la route de Jaffa. Ce déménagement est tout à la fois symbolique et pratique : il montre la volonté municipale d’accompagner et de gérer le développement de la ville et place l’administration municipale au centre du nouveau quartier des affaires (Lemire, 2013, p. 162).
La municipalité de Jérusalem en août 1917. Source : Library of Congress
La municipalité est instrumentale dans le développement du nouveau centre-ville de Jérusalem qui longe la rue de Jaffa depuis la Porte de Jaffa (Bâb al-Khalîl) . Elle y installe l’hôpital et la pharmacie municipaux, le jardin public et ses propres bureaux. De surcroît, elle joue un véritable rôle dans la planification urbaine en donnant à ce centre-ville commercial un aspect civique et, par l’implantation de trois institutions municipales, résolument municipal. Ce nouveau cœur est une extension de l’artère commerciale à l’intérieur de la vieille ville, près de la Porte de Jaffa, où se trouvent de nombreux magasins propriétés de la municipalité, vers la nouvelle ville. Dans sa façon d’aborder la planification urbaine, la municipalité ottomane de Jérusalem mise donc sur la continuité entre la vieille et la nouvelle ville, tout en permettant aux nouveaux quartiers de prendre une forme qui diffère du vieux cœur de Jérusalem.
La Charte du Mandat britannique affirme dans ses articles 2, 6 et 11 l’engagement des autorités britanniques en faveur de la création d’un « foyer juif » en Palestine et dans la création de conditions propices à l’immigration juive. L’article 4 de la charte demande la reconnaissance d’une « agence juive » dont le rôle serait de conseiller et de collaborer avec l’administration mandataire sur toutes les affaires liées à l’établissement d’un foyer juif en Palestine. L’Exécutif sioniste commence rapidement à remplir ce rôle et devient l’Agence Juive. Du côté de la puissance britannique, on souhaite voir une organisation semblable pour les Arabes, mais le Comité Exécutif du Congrès Arabe de Palestine refuse de se constituer ainsi en homologue de l’Agence Juive, ce qui impliquerait la reconnaissance de la charte du mandat et de la déclaration de Balfour. En 1921, les autorités mandataires établissent le Conseil Suprême Musulman dont la fonction est d’administrer les affaires religieuses musulmanes, y compris les fondations pieuses (waqf) , les fonds pour les orphelins et les tribunaux religieux. Ce comité, contrairement au Congrès Arabe, exclut de fait les Arabes chrétiens.
Alors que les autorités mandataires renforcent les instances communautaires dans leurs prérogatives, elles limitent les pouvoirs de la municipalité : elle doit assurer les services publics, mais ne joue plus de rôle dans la planification urbaine ni même dans la collecte de revenus (Dumper, 1997, p. 27). Toutefois, puisque la provision de services englobe l’approvisionnement en eau, la municipalité détient un pouvoir important qui la rend sujette à la contestation. Elle devient un théâtre et un enjeu de conflit entre les nationalistes palestiniens et le mouvement sioniste qui milite pour une plus forte représentation des juifs à tous les niveaux de l’institution (Lemire, 2010).
La Municipal Corporations Ordinance de 1934 établit la composition du conseil municipal qui doit inclure six « Arabes » et six « Juifs » selon la catégorisation de la population établie par le Mandat. Le maire doit être musulman, un député-maire chrétien et l’autre juif (Bovis, 1971, p. 34). La création de conscriptions électorales pendant cette période incorpore de nombreux nouveaux quartiers juifs, tout en excluant plusieurs villages arabes, dans un effort de manipuler les résultats des élections selon le principe du « gerrymandering » ou charcutage électoral (Dumper, 1997, p.27).
Les autorités mandataires britanniques interviennent à maintes reprises dans les affaires municipales, en commençant par révoquer le maire Musa Kazim al-Husseini pour avoir participé à une manifestation antisioniste lors du pèlerinage de Nabi Musa en 1920 (Lemire, 2010, p. 485-7). En 1937, elles envoient en exil le maire de la ville – Husayn Fakhri al-Khâlidi (élu en 1934) – pour avoir joué un rôle actif dans la grande révolte qui commence en 1936. Finalement, en 1945, les conflits au sein de la municipalité deviennent si paralysants que le Haut-Commissaire britannique décide de dissoudre le conseil municipal et de nommer une commission municipale pour le remplacer (El-Eini, 2006, p. 67-8).
Bien avant la dissolution de la municipalité, les autorités britanniques ont attribué ses anciennes prérogatives de planification urbaine et de mise en œuvre des règles du bâti à d’autres instances. Le gouverneur militaire Ronald Storrs et son conseiller Charles Ashbee prennent en charge ces domaines à travers la fondation de la Pro-Jerusalem Society, dès 1918. Son objectif est la préservation de la ville, de ses sites archéologiques et historiques, ainsi que l’amélioration des espaces publiques et de la vie culturelle. La Pro-Jerusalem Society regroupe le maire de Jérusalem, les consuls étrangers et les représentants religieux des confessions chrétiennes avec d’autres représentants des communautés arabe, juive et étrangère dans la ville.
La Town Planning Commission, créée en 1920 dans le cadre de la Palestine Town Planning Ordinance, prend la relève de la Pro-Jerusalem Society (Ashbee, 1921, p. xv). Elle s’occupe de la définition des limites de la ville, du zonage et de l’arrangement de huit nouveaux quartiers de la nouvelle ville (Ashbee, 1921, p. 15-20). Elle se réserve également un droit de regard sur toutes les demandes de permis de construire soumis à la municipalité (Hyman, 1994, pp. 406-407). Selon la Town Planning Ordinance de 1921, elle est la seule instance habilitée à recevoir des plaintes à propos de la planification urbaine (Roberts, 2013, p. 24).
Quand Ronald Storrs demande le développement d’un plan directeur pour Jérusalem au début des années 1920, un de ses objectifs explicites est la préservation de l’apparence et de « l’atmosphère » de Jérusalem. Ainsi, les auteurs du plan directeur œuvrent à préserver la vieille ville et sa vue de l’extérieur en établissant une ceinture verte autour des murailles. De nombreuses maisons et magasins situés dans cet espace sont démolis (Pullan & Sternberg, 2012, p. 235-7). Dans la même logique de préservation de la vieille ville comme monument historique immuable, la tour de l’Horloge sur la Porte de Jaffa, construite en 1907, est démolie, malgré les protestations de la municipalité (Tamari, 2011, p.65). Ces mesures drastiques illustrent la logique d’opposition entre la vieille ville et la nouvelle ville qui anime l’approche britannique de la planification urbaine. En parallèle, la vieille ville est désormais présentée comme un ensemble composé de quatre quartiers confessionnels : musulman, chrétien, juif et arménien, alors que les derniers recensements ottomans de la population au début du XXe siècle documentent l’existence de quartiers mixtes qui n’étaient pas aux noms des confessions.
À terme, ces projets ont divisé Jérusalem entre une nouvelle ville majoritairement juive et une vieille ville orientale, majoritairement arabe. Les services offerts à la vieille ville visent surtout à préserver son caractère historique et patrimonial alors que ceux offerts à la nouvelle ville ont pour objectif de créer une ville moderne selon les critères européens. Cette approche est le contraire de celle de la politique municipale ottomane qui avait commencé à offrir des services d’éclairage et de nettoyage dans la vieille ville avant de répondre progressivement aux besoins croissants créés par l’expansion extra-muros. La continuité spatiale entre la vieille et la nouvelle ville, telle qu’elle existait notamment aux alentours de la Porte de Jaffa, correspondait à une continuité démographique, sociale et administrative à la fin de l’époque ottomane.
La municipalité devient ainsi un locus principal de la confessionnalisation comme « processus social et spatial » (Tamari, 2011, p. 81). La perte de pouvoir de la municipalité entre la fin de l’époque ottomane et la période mandataire est à la fois une conséquence de ce processus et un outil colonial dont la visée est de réduire les marges de mobilisation politique de la population arabe. On peut donc affirmer que même si dans la forme, la municipalité a connu une grande continuité depuis sa fondation, dans le fond, son pouvoir a été érodé pendant la période mandataire, notamment dans le domaine de la planification urbaine.
La marginalisation politique de la municipalité s’est accompagnée de la création d’institutions concurrentes (la Pro-Jerusalem Society et la Town Planning Commission) où l¬es représentants des principaux groupes confessionnels rejoignent le régime des « experts » imposés par le pouvoir mandataire. La gestion urbaine de Jérusalem est ainsi en grande partie confiée à des « experts » choisis par le gouverneur mandataire et aux chefs religieux, dans un double mouvement de patrimonialisation de la vieille ville et de confessionnalisation de son autorité locale.
L’érosion du pouvoir de la municipalité à l’époque mandataire a laissé libre voie aux projets de l’administration britannique. Dans ce sens, pour le cas de Jérusalem, la de-municipalisation semble bien avoir été un choix délibéré pour monopoliser le contrôle de l’espace de la ville, aux sens physique et politique.
Je remercie Roberto Mazza, Jens Hanssen et Sotirios Dimitriadis dont les papiers présentés à la conférence internationale « Revealing Ordinary Jerusalem » du projet ERC Open Jerusalem en mai 2016 ont stimulé cette réflexion, ainsi que tous mes collègues du projet ERC. Merci à Salim Tamari qui m’a envoyé son chapitre. Un grand merci également aux collègues qui ont relu les premières versions de ce billet : Norig Neveu, Xavier Guignard, Abdul-Hameed Al Kayyali, Philippe Bourmaud et Frédéric Imbert.
« Last celebration of the Sultan’s birthday in Jerusalem (1917) », Matson Photograph collection, Library of Congress
Falestin Naili est historienne et anthropologue associée avec l’Institut français du Proche-Orient (Ifpo) à Amman et le Laboratoire de Recherche Historique Rhône-Alpes (LARHRA) à Lyon. Ses recherches concernent l’histoire ottomane et mandataire du Bilad Al Sham et la mémoire collective de cette période.
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